【规划60年院士专家座谈会】周一星：搞清城市发展现状 理清城市基本概念

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编者按

1月28日，“中国城市规划学会60周年院士专家座谈会”在京召开，邀请了城市规划界多位泰斗级专家参会，共同探讨对当前城市规划工作的意见和建议，并对学会工作进行指导。以下是中国城市规划学会顾问周一星教授的发言。

周一星 中国城市规划学会顾问、北京大学教授

城市规划学会60华诞，我用一句话来表示我发自内心的祝贺：“崇高的事业暖人的家”。我多次讲，城市规划学会的各位同仁，是把办好学会当作一项崇高的事业来对待的，他们的敬业精神和成就，让我钦佩。改革开放以后，我一直参与学会活动，退休后，秘书处的同志们依然对我关怀备至，让我感受家一样的温暖。祝愿学会越办越好，祝愿规划界的年轻朋友，借助城市规划学会这个平台茁壮成长。

下面讲几句与中央城市工作会议有关的随感。

1月27日，各大报纸报道习近平同志在中央财经领导小组会议上讲供给侧结构性改革的问题。其中讲到“方向”，即“搞清楚要干什么、谁来干、怎么办”时，讲了这样几条：“一是情况要摸清，搞清楚现状是什么，深入调查研究，搞好基础数据测算，善于解剖麻雀，把实际情况摸准摸透，胸中有数，有的放矢”。还有，“二目的要明确……，三任务要具体……，四责任要落实……，五措施要有力……”。不细述。读到这儿，我不禁脱口而出：讲得是何其的好！习近平在这儿是讲抓供给侧结构性改革的经济问题。

我马上就想到，把这些话用到抓城市问题也一样适用，而且更加迫切。今天我就这样建议：“推进我国的新型城镇化，推进我国的城市工作、城市改革，首先要把情况摸清，搞清楚中国城市的现状是什么，要深入调查研究，搞好中国城市的基础数据，要善于解剖麻雀，把我国城市的实际情况，摸准摸透，胸中有数，有的放矢”。其实，我想说的这些话，只是把上述习近平的话加上了“城市”、“城镇化”而已。但是，我说这些同样的话，效果等于零。类似的话我说了一二十年。

为了说明这一点，我回顾一个历史时点。退到13年前，刚刚上任的建设部部长因为在2002年1月和3月，分别向国务院和党中央汇报了当时的城市工作后，中央和国务院准备在2002年6月中旬，召开第四次全国城市工作会议。所以部长在2002年4月17日，召开专家座谈会，要求参会者，对正在筹备的第四次全国城市工作会议需要解决的问题，提出看法。

我记得，被邀请者有：吴良镛先生、胡序威先生、本人、谢凝高、张敬淦、刘维新、邬翊光、刘慧勇、龙永枢、杨重光等十人，周干峙和另一位时任副部长也参加了。我还留着当年我的发言稿。

在那次会上我从自己的研究角度，讲了四个我认为应该解决的重大问题：

第一个问题就是要把我国城市发展的现状国情搞清楚。当时我问：全国有90%以上的人口在市长管辖下，市长管的人是不是“市民”？重庆是不是世界上人口最多的“最大”的“城市”（3000万）。格尔木市（99400平方公里）是不是世界面积最大的城市。等等。我还强调，中国现在的“市”已经远远偏离了“城市”，中国“市”的概念全是以城镇为核心，以乡村空间为主体的城乡混合地域。现在几乎所有的所谓“城市”数据都不代表“城市”。中国没有一个能与世界接轨的城市概念和城市统计口径。

我还说，把一个国家的人口分为“城镇人口”和“乡村人口”，把一个国家的国土空间分为“城镇空间”和“乡村空间”，在相当长的时段里仍然是需要的，它没有、也不应该随着我们强调含糊不清的所谓“城乡一体化”而变得过时。中国政府非常重视“三农”问题。老实说，如果不弄清楚“市民”、“市镇”和“城市产业”，也就弄不清楚“农民”、“农村”和“农业”问题。这是一个问题的两个方面。城市概念和统计口径的混乱是由于国家职能部门不能协调统一的结果。由于人所共知的原因，我国行政区划上的“市”的概念和地域划分，主导了我国的城市概念、城市统计和城市研究。而恰恰是由于在行政上广泛推行“县改市”、“乡改镇”，“地改市”、“县和县级市改区”等一系列的行政措施，混淆或误导了“城”与“乡”的种种概念。国家统计局为了适应这种变化，不得不被动地变换统计口径。而建设部面对这种状况，在规划法里也宣称：我们所说的城市是设有建制的市和镇。

那么，行政上设有建制的“市”，是不是“城市”？你可以说“是”，也可以说“不是”，要我说“不是”！城市地域有行政地域、实体地域和功能地域之分。在国外，以美国为例，一般城市行政地域小于实体地域，功能地域大于实体地域，更大于行政地域，即城市行政地域是最小的。好坏且不说，关键是它们都分别有明确的界定和标准。

中国的特殊情况在于，我们只有明确的城市建制的行政地域。而且，行政地域远远的大于城市实体地域；行政地域与功能地域的关系复杂，有等于、大于、小于三种情况。麻烦在于中国没有城市实体地域的标准和空间表达；完全没有城市功能地域的概念，代之而起的是各种五花八门的以“城市群”为代表的城市概念。现在所有以280多个地级以上“市”为单位的所谓“城市”统计，对于真正的“城市”而言，毫无例外，统统都是偏大统计，在国内缺乏可比性，与国外也缺乏可比性。对国家的危害在于，用了“大号的城市”概念，就有了“大号的城市人口”、“大号的城市用地”、“大号的城市基础设施”、“大号的城市投资”，等等。

举个例子，以前城市市区非农业人口超过100万的城市就称为“特大城市”，2014年我国修改了城市规模分等的标准，市区常住人口500-1000万人的城市叫特大城市，1000万以上叫超大城市。以前已经是特大城市，现在反而退位大城市，以前是大城市的，现在可能成了中等城市。让很多城市市长不爽，要谋划如何升级。其中原因之一就是城市行政地域的尺寸号码变大了，城市“区”的数量大大增加了，而城市数量反而变少了。13年前的2002年，还有县级市381个，2015年大概只有不到370个。

我们国家只有明确了“城市”的地域，才有城市人口、城市土地、城市基础设施、城市经济、城市环境、城市生态、城市规划、城市管理等一系列有关派生概念应用的地域范围。只有这样，才能认识、尊重、顺应城市发展的规律，我曾经提出过“城市研究的第一科学问题是概念的正确性”，就是这个道理。我热切地盼望国家高层能够重视城市工作这个最大、最基本的问题。

当时，我还具体建议建设部组织力量，首先把“五普”中确定的城市实体地域落到地图上，编一本反映本世纪初的中国城市地域图集作为这一工作的起步，然后再加以完善和跟踪，不断了解2010、2020年的中国城市发展的实际状况。我还自告奋勇地说，如果建设部能立这个项，我愿意把我退休前的不多的时光，花在这上面。现在想想，实在是可笑！

我当时提的第二个建议是“在城市化快速发展的热潮中要更多关注城市化的质量”，第三个建议是“新的城市发展方针的问题”，第四个建议是“在中国培育世界城市或全球城市的问题”。13年前的发言稿，早已睡在我的计算机里。正好，今天因为讨论议题上的相似性，拿来做一个联想。不对的话，让大家见笑了。

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